Berbicara tentang akhir tahun anggaran pasti ada saja problematika yang menyertainya, problematika yang dimaksud disini adalah terkait dengan pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Permasalahan pelaksanaan APBN pada akhir tahun merupakan permasalahan klasik yang terus berulang dan seakan belum ada titik temu untuk penyelesaiannya. Mulai dari realisasi pagu anggaran yang belum merata dan menumpuk di akhir tahun sampai dengan terjadinya pagu minus pada beberapa pos anggaran.
Kondisi penyerapan anggaran yang masih rendah dan belum sesuai target yang direncanakan saat menjelang akhir tahun tentu saja sangat tidak menguntungkan. APBN sejatinya diharapkan untuk menjadi stimulus dalam membangun perekonomian nasional dan berperan sebagai shock absorber di tengah dampak risiko global, serta mendorong pemulihan ekonomi, sehingga idealnya penyerapan anggaran harusnya dilakukan secara merata sepanjang tahun untuk mewujudkan belanja yang berkualitas. Sejalan dengan hal tersebut, fenomena pagu minus juga masih menjadi kebiasaan negatif yang seolah wajar di beberapa Satuan Kerja (Satker) Kementerian/Lembaga, sehingga perlu sebuah solusi untuk mengatasinya.
Dalam tulisan ini kita tidak akan membahas lebih jauh tentang masalah penyerapan anggaran yang menumpuk di akhir tahun, tetapi mari kita bahas terkait pagu minus yang sering terjadi di akhir tahun anggaran. Pagu minus sendiri secara simpel dapat diartikan dimana realisasi melebihi anggaran yang ditetapkan atau suatu keadaan pada saat pengeluaran tertinggi melampaui batas anggaran yang telah disediakan. Secara keseluruhan, dewasa ini memang tidak seluruh Satker atau Kementerian/Lembaga pengguna APBN masih mengalami kondisi pagu minus ini, tetapi masih ada beberapa Satker Kementerian/Lembaga yang tetap mengalaminya.
Kondisi pagu minus ini jika tidak diselesaikan akan berpengaruh pada opini atau kualitas laporan keuangan baik di tingkat Satker maupun tingkat atasnya atau sampai dengan tingkat Kementerian/Lembaga. Kualitas laporan keuangan yang baik dapat memberikan gambaran tentang penerapan prinsip good public governance berupa terwujudnya transparansi dan akuntabilitas yang dilakukan oleh Satker dan Kementerian/Lembaga dalam peran menjalankan tugas dan fungsinya yang pada akhirnya juga dapat digunakan untuk mengukur tingkat keberhasilan pembangunan.
Pagu minus sering terjadi pada akun jenis belanja pegawai dan belanja barang, tetapi yang lebih dominan terdapat pada akun belanja pegawai. Belanja pegawai sendiri menurut pengertian dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 102/PMK.02/2018 tentang Klasifikasi Anggaran adalah kompensasi terhadap pegawai baik dalam bentuk uang maupun dalam bentuk barang, yang harus dibayarkan kepada pegawai Pemerintah dalam dan luar negeri, baik kepada Pejabat Negara, Pegawai Negeri Sipil (PNS), dan pegawai yang dipekerjakan oleh Pemerintah yang belum berstatus PNS dan/atau non-PNS sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah dilaksanakan dalam rangka mendukung tugas fungsi unit organisasi Pemerintah. Kode klasifikasi akun untuk belanja pegawai diwakili dengan angka 51 pada dua digit depan (51xxxx).
Pengendalian terjadinya pagu minus pada belanja pegawai lebih rumit daripada pagu minus yang terjadi pada belanja barang, karena pada dasarnya pagu minus belanja barang yang terjadi dalam anggaran Satker biasanya hanya disebabkan oleh kesalahan dalam pembebanan akun dan dapat diselesaikan segera dengan cara Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) Satker melakukan revisi Petunjuk Operasional Kegiatan atau mengajukan revisi anggaran kepada Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan. Sedangkan pada belanja pegawai, pagu minus lebih berpotensi untuk terjadi karena belanja pegawai merupakan pagu terbuka yang berarti masih dapat dibelanjakan/dibayarkan kepada penerima meskipun pagu anggarannya sudah tidak mencukupi. Hal itu dapat dilakukan karena sesuai dengan definisi yang telah dijelaskan sebelumnya dimana dapat diartikan bahwa belanja pegawai ini adalah terkait dengan hajat hidup atau hak seorang pegawai dan keluarganya sehingga negara wajib untuk membayarkannya.
Pada saat tahap penyusunan rancangan APBN, sebenarnya Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran telah menyusun rencana kerja anggaran yang berdasarkan atas prestasi kerja yang akan dicapai atau ditargetkan dengan disertai perkiraan belanja. Sehingga secara keseluruhan di suatu Kementerian/Lembaga seharusnya tidak akan ada pagu minus jika memang tidak ada perintah untuk refocusing anggaran guna menangani suatu keadaan tertentu. Namun demikian, pada faktanya pagu minus belanja pegawai masih saja terjadi pada beberapa Satker Kementerian/Lembaga. Pagu minus tersebut dapat terjadi karena adanya mutasi pegawai antar Satker dalam satu Kementerian/Lembaga sehingga terdapat Satker yang mengalami kekurangan pagu belanja pegawai tetapi Satker yang lain dalam satu Kementerian/Lembaga justru mengalami kelebihan pada pagu belanja pegawai. Padahal sebenarnya mutasi merupakan hal yang wajar dan sering terjadi dalam rangka refreshment atau keperluan organisasi. Pagu minus juga dapat terjadi karena adanya kenaikan gaji pegawai dan/atau adanya kenaikan pangkat. Selain itu juga dapat terjadi karena adanya penambahan pegawai baru pada Satker Kementerian/Lembaga.
Langkah yang seringkali diambil untuk penyelesaian pagu minus pada belanja pegawai ini adalah sama halnya dengan langkah penyelesaian pagu minus pada belanja barang yakni dengan melakukan revisi anggaran. Namun demikian, untuk pagu minus belanja pegawai ini seringkali dan cenderung harus dilakukan revisi anggaran antar Satker dari Satker yang pagu anggaran belanja pegawainya berlebih kepada Satker yang pagunya minus. Meskipuan dalam Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor PER-5/PB/2022 tentang Petunjuk Teknis Penilaian Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran Belanja Kementerian Negara/Lembaga disebutkan bahwa jenis revisi yang termasuk dalam objek perhitungan indikator adalah revisi yang tidak mengakibatkan perubahan pagu di tingkat Satker, tetapi tetap saja sering terjadinyanya revisi anggaran pada Satker adalah sebuah kebiasaan yang negatif. Banyaknya frekuensi revisi anggaran yang dilakukan mencerminkan kualitas kinerja pelaksanaan anggaran dari sisi implementasi perancanaan tidak berjalan sesuai dengan rencana yang telah disusun oleh Satker dan Kementerian/Lembaga.
Salah satu cara yang dapat dilakukan guna meminimalisir terjadinya pagu minus belanja pegawai pada Satker adalah dengan melakukan penyatuan anggaran belanja pegawai untuk dikelola secara terpusat pada Kementerian/Lembaga, atau paling tidak pada masing-masing unit Eselon I yang menaunginya yang dikenal dengan istilah integrasi belanja pegawai. Dengan metode ini Satker tidak akan lagi dibebani dengan urusan kerumitan pembayaran belanja pegawai. Secara garis besar, integrasi belanja pegawai ini bertujuan untuk mewujudkan efektifitas, efisiensi pelaksanaan anggaran dan mengurangi potensi pagu minus serta potensi kelebihan pembayaran belanja pegawai. Pengelolaan belanja pegawai secara terpusat menjadikan informasi yang terkait dengan kepegawaian menjadi terpusat pada satu database, sehingga tidak akan terjadi kebingungan perhitungan belanja meskipun terjadi mutasi, kenaikan pangkat atau jabatan, maupun adanya tambahan pegawai baru yang masuk karena perhitungan dan pemrosesan belanja pegawai disatukan hanya pada satu atau beberapa tempat (Satker). Untuk mendukung pelaksanaan integrasi ini, seyogyanya Kementerian/Lembaga juga harus memiliki suatu sistem IT yang dapat diandalkan untuk menunjang penataan database terkait dengan kepegawaian, sehingga data kepegawaian yang dimiliki akurat dan tidak terdapat mismatch pada saat dilaksanakan proses upload ke dalam aplikasi yang dikembangkan oleh Kementerian Keuangan.
Kebijakan integrasi belanja pegawai ini dinilai cukup efektif untuk mengatasi permasalahan pagu minus karena telah diterapkan dan diujicobakan sebelumnya pada Kementerian Keuangan dan kedepannya diharapkan semua Kementerian/Lembaga yang masih mengalami kondisi pagu minus akan mengaplikasikan metode ini. Dalam sebuah proses perubahan tentu saja terdapat kendala atau hambatan yang menyertainya. Pada awal proses integrasi belanja pegawai ini mungkin akan membutuhkan extra effort dalam melakukan peralihan atau proses migrasi data dari Satker lama menuju ke Satker barunya, mulai dari tahapan proses backup data, pengajuan Surat Keterangan Penghentian Pembayaran (SKPP), penonaktifan data pegawai, sampai dengan penyamaan data pegawai.
Namun demikian, proses tersebut adalah sebuah awal yang pada akhirnya akan memberikan manfaat dan kemudahan untuk kedepannya. Integrasi belanja pegawai akan memberikan dampak positif dengan semakin berkurangnya jumlah revisi anggaran yang dilakukan oleh Satker dan Kementerian/Lembaga sehingga dapat mencerminkan kualitas kinerja pelaksanaan anggaran dari sisi implementasi perancanaan telah berjalan sesuai dengan yang direncanakan. Selain itu, harapan akan berkurang atau hilangnya pagu minus setelah dilakukan pengintegrasian belanja pegawai ini tentu saja akan berdampak signifikan terhadap peningkatan kualitas laporan keuangan baik di tingkat Satker maupun tingkat Kementerian/Lembaga.
